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日本是個島國，地處歐亞板塊、菲律賓海板塊、太平洋板塊的交界處，歷史上多次發(fā)生 臺風、地震、海嘯、泥石流、火山噴發(fā)、暴雨等自然災害。日本政府和公眾具有強烈的應急 安全意識，通過法律、組織機構、基礎設施、公眾教育等方面的有效工作，日本已經建立起 完善的應急管理體系。
在法律建設方面，日本早在1947年就出臺了《災害救助法》，隨后又于1961年頒布了 被譽為“防災憲法”的《災害對策基本法》，1963年制定了《防災基本計劃》，1978年頒布 了《大規(guī)模地震對策特別措施法》，1992年制定了《南關東地區(qū)直下型地震對策大綱》， 2003通過了《關于完善防災信息體系的基本方針》；另外，日本政府還頒布了應急防災有關 的《河川法》、《海岸法》、《消防法》、《水防法》、《關于應對重大災害的特別財政援助的法 律》、《公共土木設施災害重建工程費國庫負擔法》、《消防組織法》等數十部法律、法規(guī)， 目前日本的防災應急法律、法規(guī)體系已經非常完善。
日本中央防災會議是應急防災工作的最高決策機關，會長由內閣總理大臣擔任，應急組 織機構分為中央、都道府縣、市町村3級，在一般突發(fā)事件或災害情況下，由該轄區(qū)的市町 村或都道府縣“災害對策本部”負責應急管理的組織實施工作，并將災情上報都道府縣或 中央應急管理機構；在重大突發(fā)事件和災害情況下，內閣設置的“非常災害對策本部”直 接負責應急指揮調度。
為加強緊急突發(fā)事件或災害情況下的指揮調度以及公眾信息溝通能力，日本政府于 1996年5月正式設立內閣信息中心，負責搜集與傳達災害相關的信息和數據，并把防災通 信網絡的建設作為一項重要任務。目前，日本政府已建立了 “中央防災無線網”、“消防防 災無線網”、“防災行政無線網”等應急通信網絡，同時針對不同專業(yè)或部門的需求，建設 了多個專用通信網絡，如水防通信網、警用通信網、防衛(wèi)通信網、海上保安通信網以及氣象 通信網等。
經過幾十年的不懈努力，日本目前已經具備了完善的法律制度和組織管理機構，建設了 功能齊全的應急通信體系，形成了先進的教育培訓機制，同時有一大批科研機構從事應急技 術及對策方面的研究，日本應急管理水平居于世界前列。
日本應急通信技術及系統(tǒng)建設現狀
由于日本歷史上臺風、地震、火山爆發(fā)等自然災害頻發(fā)，日本對應急通信技術發(fā)展和系 統(tǒng)建設非常重視。在不斷總結經驗教訓的基礎上，日本已經建立了非常完善的地面應急通信 專網，并投入了大量人力和物力，開發(fā)基于公用電信網的應急通信能力。同時，近年來日本 不斷突破第二次世界大戰(zhàn)后對其航天工業(yè)領域的限制，正在不斷加強衛(wèi)星通信網絡的建設， 整體來說，日本在應急通信技術發(fā)展和系統(tǒng)建設方面處于世界前沿。
1. 衛(wèi)星通信系統(tǒng)
(1) MBSAT 系統(tǒng)
移動廣播衛(wèi)星(MBSAT)系統(tǒng)是由日本的移動廣播(Mobile broadcasting, MBCO)公司 和韓國的TU Media公司于2004年合作發(fā)射的，MBSAT波束覆蓋日本和韓國，可直接向地 面接收機傳送高質量的語音、數據和圖像等多媒體信息，為用戶提供60多套音頻和10套視 頻節(jié)目。由于MBSAT系統(tǒng)的廣播電視直播能力、豐富的便攜終端形式以及相對低廉的資費 標準，MBSAT系統(tǒng)受到廣大用戶的青睞。在緊急情況下，該系統(tǒng)可以向位于家中、汽車、 火車、海上的用戶以及個人手持終端用戶及時地頒布預警信息，并在災害發(fā)生后頒布災情和 政府的指導/安撫消息。
(2) KIZUNA寬帶多媒體通信衛(wèi)星系統(tǒng)
2008年2月23日，日本“KIZUNA”寬帶多媒體通信衛(wèi)星系統(tǒng)被HR A火箭送入太空， 該系統(tǒng)由日本宇航局和國家信息及通信技術研究所共同開發(fā)，三菱重工公司制造。KIZUNA 系統(tǒng)由寬帶多媒體通信衛(wèi)星平臺、地面控制設施和各用戶接收設備3部分組成。“KIZUNA” 衛(wèi)星系統(tǒng)所提供的高速數據傳輸能力可以應用于遠程醫(yī)療、遠程教學、緊急救援、災害中的 應急通信等領域。
2. 基于公用電信網的應急通信
在突發(fā)性事件或災害情況下，公眾通信需求將大幅增加，話務量往往會超過電信網絡的 設計容量，很容易造成通信網絡擁塞。另外，很多自然災害或突發(fā)事件會造成部分公用電信 網設施(如基站、光纜、機房等)損壞，同樣也會造成通信網絡癱瘓或不可用。因此，為 保證在緊急情況下能夠最大程度利用公用電信網設施實現應急通信，日本采取了一系列措 施，并投入大量人力物力，加強開展對基于公用電信網設施的應急通信能力的研究。在這方 面，日本積累了豐富的經驗，并在不斷探索新的通信保障機制中取得了一些成果。
日本研究人員認為，在突發(fā)事件或災害發(fā)生時，保障政府、救援機構和指揮調度系統(tǒng)的 通信暢通是第一要務，在此前提下，如果公用電信網擁塞或部分受損，可通過限制普通用戶 通話時長或關閉通話的方式，為重要用戶節(jié)省出足夠的帶寬和容量，保證重要用戶在應急響 應和處置中的通信需求。對普通用戶，日本政府建議普通用戶在緊急情況下使用手機短信通 信或縮短通話時間，并鼓勵公眾用戶利用互聯(lián)網傳遞信息，通過這種機制，減少突發(fā)事件或 災難發(fā)生情況下的通信網絡擁塞情況，也最大程度上保證了公眾用戶傳遞基本消息的需求。 另外，日本研究機構還推出了一種多路接入系統(tǒng)，該系統(tǒng)可在突發(fā)事件或災害情況下，幫助 各運營商共享通信基站資源，進而實現在緊急情況下跨運營商通信資源的統(tǒng)一協(xié)調和調度， 最大程度地利用現有網絡資源，保證更多用戶的通信需求。
除上述公用電信網應急通信保障基本措施外，日本政府還努力推行新技術、新方法的應 用，從而加強突發(fā)事件應急通信能力的建設，部分措施介紹如下：
1） 手機定位和手機郵件的應用。自2008年4月以來，日本應急管理部門要求在日本出 售的所有手機必須內置GPS功能，以確保在災難發(fā)生時的準確定位。另外，日本還充分利 用手機郵件功能在緊急情況下的應用，并開發(fā)了緊急情況下的用戶郵件收集分析系統(tǒng)，當災 難或突發(fā)事件發(fā)生時，通過該系統(tǒng)獲取用戶手機郵件信息并進行信息處理，幫助指揮、救援 人員實行信息獲取功能。
2） 移動式無線應急基站的應用。在災難發(fā)生時，受災區(qū)域的通信設施容易受損、網絡 容易擁塞，影響到救援機構和公眾用戶的有效通信。為解決此問題，日本開發(fā)了一種移動式 無線應急基站，該基站可通過摩托車運載并充電，在應急現場可代替受損基站工作，避免通 信中斷，也可以通過該基站擴充網絡容量，減少網絡擁塞情況的發(fā)生。另外，日本還建立了 基于直升機平臺的應急通信系統(tǒng)，由于直升機飛行速度快、航行距離遠，且不受地形、地貌 環(huán)境的限制，可以隨時到達地面或海洋的任何航距范圍內的任何地方，因此，通過直升機搭 載通信設備，如基站設施，可以實現更廣泛區(qū)域、更復雜環(huán)境下的應急通信保障工作。
3） 廣播通信方式在應急通信中的應用。廣播通信方式具有覆蓋范圍廣、不占用公用電 信網絡資源的特點，是緊急突發(fā)事件中獲取預警信息、災區(qū)信息以及相關指導安撫信息的有 效手段。日本政府積極推廣個人便攜式收音機和手機內嵌式收音機，并增強其功能使這些收 音機具有自動激活功能，在突發(fā)事件發(fā)生時，緊急廣播信號能夠自動觸發(fā)收音機或手機的內 嵌式收音機設備并開始播報緊急廣播消息。
4） 留言電話功能在應急通信中的應用。電信運營商可以通過開設“災害專用留言電 話”功能，幫助其他用戶獲得受災用戶的信息。例如，受災用戶通過撥打171號碼并留言 說明自己的情況，當親人、朋友希望知道該用戶情況時，可以通過撥打171號碼并輸入該受 災用戶的電話號碼，“災害專用留言電話”平臺將自動播放受災用戶的留言。
5） 無線射頻技術的應用。無線射頻技術在日本應急防災工作中得到了較好的應用，例 如在避難場所設置無線射頻識別標簽，緊急情況下民眾可以通過便攜裝置有效識別安全的避 難場所位置。日本通過大力推行在手機中內置無線射頻識別標簽的方式，確保在災后救援中 能夠實現快速搜救和身份識別。
6） 互聯(lián)網在應急通信中的應用。日本根據互聯(lián)網覆蓋廣、帶寬大、消息傳遞快捷的特 點，積極推動互聯(lián)網在災害警報頒布方面的應用。如針對地震、海嘯等災害，日本利用互聯(lián) 網技術實現災害信息的快速廣播。同時，日本積極推動家庭網絡與災害報警系統(tǒng)關聯(lián)機制, 在地震等災害發(fā)生時，廣播告警信息可直接關閉用戶家庭網絡中部分危險源，如天然氣、電 器等設施，避免火災等并發(fā)災害的發(fā)生。
3. 專用應急通信網絡和系統(tǒng)
日本在應急通信專用網絡建設方面，積累了豐富的經驗并取得了豐碩的成果，目前，已 建立了 “中央防災無線網”、“消防防災無線網”、“防災行政無線網”等應急通信網絡，已 形成完整的應急防災通信體系。
1） “中央防災無線網”由固定通信線路、衛(wèi)星通信線路、移動通信線路3部分組成, 災害發(fā)生后，如果公用電信網發(fā)生損壞或擁塞，可通過中央防災無線網保障政府各應急部門 和相關機構實現應急指揮、協(xié)調和調度。
2) “消防防災無線網”是連接全國消防機構和都道府縣的無線網絡，包括地面系統(tǒng)和 衛(wèi)星系統(tǒng)兩部分，利用該網絡可向全國都道府縣通報災情，同時也利用該網收集與傳達災害 信息。
3) “防災行政無線網”分為都道府縣和市町村兩級，用于保障都道府縣和市町村與防 災部門之間的通信。目前市町村級的防災行政無線網已延伸到街區(qū)一級，通過這一系統(tǒng)，日 本政府可以把災情信息及時傳遞給家庭、學校、醫(yī)院等機構，成為災害發(fā)生時重要的通信渠 道和手段。
4) “防災相互通信網”是為解決大規(guī)模自然災害應急現場通信問題而建立的，該系統(tǒng) 幫助警察署、海上保安廳、國土交通廳、消防廳等各防災應急機構實現相互通信，實現信息 共享，提高救援和指揮的工作效率。目前，這一系統(tǒng)已被引至日本的各個地方公共團體、電 力公司、鐵路公司等。
5) 另外，日本針對不同專業(yè)或部門的需求，建設了多個專用通信網絡如水防通信網、 警用通信網、防衛(wèi)通信網、海上保安通信網以及氣象專用通信網等。
日本近年來逐漸突破第二次世界大戰(zhàn)后日本軍事發(fā)展相關協(xié)議，開始推動軍事偵察衛(wèi)星 的發(fā)展，自2003年至2007年，日本先后發(fā)射4顆軍事偵察衛(wèi)星，其中兩顆為Im分辨率的 光學成像偵察衛(wèi)星，另兩顆為l~3m分辨率的合成孔徑雷達成像偵察衛(wèi)星，具有全天時、 全天候、全球范圍的偵察能力，這些衛(wèi)星以全球范圍的偵查和監(jiān)視為主要目的，但在緊急突 發(fā)事件情況下也可為應急指揮部門提供災害現場的高空圖像信息。
